Publicada em: 24/01/2020

REFIS no último ano de mandato

Com a finalidade de estimular os contribuintes a cumprir com as suas obrigações tributárias e a regularização fiscal, os entes federados têm adotado legislação específica na qual criam alternativas para pagamento de débitos junto à Fazenda Pública durante um período certo e determinado. São as chamas leis de REFIS.

 

Contudo, considerando estarmos em ano eleitoral, a questão deve passar pela análise da Lei Federal n. 9.504/97, que em seu § 10, estabelece:

 

“Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

§ 10 No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.”

 

Como se pode observar, o comando normativo do § 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/73 é demasiadamente aberto, estabelecendo rigorosa regra – vedada distribuição gratuita de bens, valores e benefícios, com apenas três exceções, quais sejam: calamidade pública, estado de emergência e programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.

 

Em que pese o objetivo louvável do legislador (proibir o uso da máquina pública para fins de desequilibrar o pleito eleitoral), muitas dúvidas persistem com relação à aplicação deste artigo, pois a norma, repise-se, é demasiadamente abstrata, trazendo grave e prejudicial insegurança jurídica aos agentes públicos.

 

Passamos a tecer considerações acerca da Lei de Recuperação de Créditos – o REFIS.

 

Trata-se de um plano de recuperação de recursos, oferecendo uma oportunidade para todos que se encontram inadimplentes de acertarem suas contas com o erário público.

 

O objetivo final é de aumentar a arrecadação, e não de beneficiar um grupo selecionado de eleitores.

 

O Tribunal Superior Eleitoral já fixou entendimento no sentido de que a concessão de benefício fiscal que importe em redução do valor da dívida ativa ou dos tributos devidos pelos contribuintes é equiparada à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios atraindo, desse modo, o regramento contido no § 10 do art. 73, da Lei Federal 9.504/97.

 

Eis o teor da consulta respondida à unanimidade pelo Tribunal Superior Eleitoral:

 

“Município. Dívida ativa. Ano das eleições. Benefício fiscal. Conduta vedada. Caracterização.

Decorre do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997 que, no ano relativo ao pleito, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública. Ao administrador público somente é dado fazer o que é autorizado em lei, tendo em conta o princípio da legalidade estrita, enquanto o particular encontra obstáculo quando existente disciplina proibitiva.

A interpretação teleológica do preceito revela a impossibilidade de a máquina administrativa ser manipulada com vistas a conquistar simpatizantes para determinada candidatura. De início, benefícios concernentes à dívida ativa do município não podem, ainda que previstos em lei, ser implementados no ano das eleições. O mesmo ocorre, no citado período, quanto à iniciativa de projeto de lei objetivando tal fim.

Sendo assim, a norma do § 10 do art. 73 da Lei nº 9.504/1997 é obstáculo a ter-se, no ano das eleições, o implemento de benefício fiscal referente à dívida ativa do município, bem como o encaminhamento de projeto de lei à Câmara de Vereadores, no aludido período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer inadimplentes.”

(Consulta nº 1531-69.2010.6.00.0000/DF, rel. Min. Marco Aurélio, em 20.9.2011)

Trazemos também julgados de tribunais Regionais Eleitorais que enfrentaram tema semelhante, tendo deixado assente o seguinte: 

“EMENTA: ELEIÇÕES 2016 – RECURSO ELEITORAL- REPRESENTAÇÃO – CONDUTA VEDADA ATRIBUÍDA A AGENTE PÚBLICO – ART. 73, § 10 DA LEI 9.504/97 – CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANO ELEITORAL. PARCELAMENTO E DESCONTOS DE DÉBITOS FISCAIS MUNICIPAIS-REFIS. BENEFÍCIO CONCEDIDO EM DIVERSOS ANOS ANTERIORES, PORÉM APENAS EM ANOS NÃO ELEITORAIS (DE ELEIÇÕES MUNICIPAIS). CONDUTA VEDADA CONFIGURADA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 

1. A implementação de benefícios fiscais, por intermédio de lei editada no ano eleitoral, concessiva de descontos e parcelamento de débitos concernentes a tributos municipais configura conduta vedada prevista no artigo 73, § 10, do Lei 9.504/97, quando, no caso concreto, verifica-se que se trata de medida eleitoreira e não de opção política adotada anualmente, pelo gestor público. 

2. A configuração da conduta vedada descrita no art. 73, § 10, do Lei no 9.504/1997, por meio de lei editada no ana eleitoral, que trata de programa de Recuperação Fiscal (REFIS), deve ser apreciada com base nos circunstâncias fáticas e jurídicas descritas no caso concreto. Precedente: Consulta no 36815 – Brasília /DF, Acórdão de 03/03120 15, Relator designado: Min. Gilmar Ferreira Mendes. DJE de 08/04!20 15.

3. A conduta vedada deve ser apreciada de acordo com o quadro jurídico concreto. 

4. Consulta TSE no 1531-69.2010.6.00.0000 de 20/09/2011. (RECURSO ELEITORAL no 5619, Acórdão no 52919 de 03/04/2017, Relator(a) LOUR/VAL PEDRO CHEMIM, Publicação: DJ – Diário de justiça, Data 07/04/20 17)” 

“RECURSOS ELEITORAIS. ELEIÇÕES 2012. MÉRITO. CONDUTA VEDADA AOS AGENTES PÚBLICOS EM CAMPANHA. INFRAÇÃO AO § 10 DO ART. 73 DA LEI N. 9.504/97. CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS EM ANO DE ELEIÇÃO. COMPROVAÇÃO. APLICAÇÃO DE MULTA. SUFICIÊNCIA. 

1. ”A norma do§ 10 do artigo 73 do Lei n° 9.504/1997 é obstáculo a ter-se, no ano das eleições, o implemento de benefício fiscal referente a dívida ativa do Município bem como o encaminhamento à Câmara de Vereadores de projeto de lei, no aludido período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer inadimplentes.” (Consulta TSE n. 1531-69). 2. Para a configuração dos ilícitos previstos do art. 73 do Lei n. 9.504/97 não é obrigatória a caracterização do potencialidade lesiva dos atos e nem a influência destes no resultado do eleição, bastando, para a imposição do pena de multa, que esteja plenamente comprovada a efetivação do ato. Somente para a aplicação da sanção mais gravosa de cassação é que se faz necessária a análise da potencialidade. 

3. Não há dúvida quanto a configuração da conduta vedada consistente na promulgação de lei que confere benefícios fiscais no ano em que se realizaram eleições municipais, em desatenção ao disposto no § 10 do art. 73 da Lei n. 9.504/97, uma vez que não restou comprovada nenhuma das ressalvas ali constantes. 

4. Recursos eleitorais conhecidos, para desprover o primeiro e dar provimento em parte ao segundo. 

(RECURSO ELEITORAL no 12084, Acórdão no 13986 de 23/09/2013, Relator LUCIANO MTANIOS HANNA, Publicação: DJ – Diário de justiça, Volume 1, Tomo 189, Data 27/09/2013, Página 2/3).” 

 

Contudo, caso a Lei tenha sido aprovada e sua execução tenha iniciado no ano anterior, entendemos que afastada está a configuração da vedação constante do parágrafo 10 do art. 73 da Lei Eleitoral. Ou seja, se a adesão ao REFIS e o pagamento da parcela única ou primeira parcela ocorreu ainda no ano passado (2019), não teremos caracterizada a conduta combatida pelo referido dispositivo legal.

 

Somado a isso, é importante que o programa de recuperação dos créditos fiscais não tenha qualquer viés eleitoral, o que poderia proporcionar a desigualdade de condições entre os candidatos (art. 73, caput, da Lei 9.504/73). Assim, entendemos não ser devida a realização da costumeira publicidade institucional dos programas denominados como REFIS, deixando para cargo dos meios de comunicação (jornais, rádios, internet, dente outros) a divulgação (gratuita) à população dos prazos e condições dos programas de recuperação da dívida ativa. Em outras palavras, as medidas de recuperação de crédito fiscal não devem possuir caráter eleitoral, muito menos serem utilizadas como benevolência da Administração Pública para com a população.

 

Orientamos, inclusive, no caso de Lei aprovada e com execução iniciada no exercício anterior, que o programa esteja nos mesmos moldes dos anteriormente existentes (iguais descontos em juros e multas, por exemplo), afastando benefícios antes não concedidos. Isto para demonstrar que se trata de política governamental (ação de governo), e não manobra eleitoral. Caso não tenha sido editada em anos anteriores Leis de recuperação da dívida ativa, mais um sinal de alerta deverá ser aceso, devendo o dispositivo legal encaminhado ser analisado com mais cautela, uma vez que o fim eleitoreiro pode ficar mais caracterizado nesse caso. 

 

Desta feita, ainda que a Administração tenha a função arrecadatória (poder-dever) e, adicionalmente, a crucial necessidade de recuperar seus créditos, especialmente nos atuais tempos de crise, temos que a adoção de tal medida em ano eleitoral (aprovação de Lei ou início de execução) irá encontrar barreiras em razão das especificidades do período ao qual se pretende implantar o benefício, razão pela qual cremos que a medida pretendida é vedada à Administração, por eventual descumprimento das limitações da lei eleitoral.

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